Abstract [en]: This pilot-study analyzes the human rights responsibilities of business in global supply chains, in particular binding legal regulation. The adoption of a supply chain law in Germany does not simply mark the end point of a longer development, it also signals the beginning of a new dynamic. Against this background, the Supply Chain Act is scrutinized more closely. In addition, the study investigates how an ethos of human rights obligations can be promoted in ways that go beyond legal regulation. This is important in order to increase voluntary compliance with legal regulation and to strengthen corporate responsibility for human rights that go beyond purely legal obligations. Three main approaches are distinguished.
Abstract [de]: Das Thema der Vorstudie ist die Verantwortung von Unternehmen für Menschenrechte in globalen Lieferketten, insbesondere die verbindliche Regulierung von menschenrechtsbezogenen Pflichten von Unternehmen. Die Verabschiedung eines Lieferkettengesetzes in Deutschland ist nicht einfach Endpunkt, sondern auch ein Aufbruchssignal. Vor diesem Hintergrund wird das Lieferkettengesetz einer kritischen Analyse unterzogen. Zudem untersucht die Studie, wie jenseits der rein gesetzlichen Regulierung ein Ethos der Menschenrechtspflichten gefördert werden kann. Das ist relevant, um die freiwillige Regeltreue gegenüber der gesetzlichen Regulierung zu erhöhen, und um jene Unternehmensverantwortung für Menschenrechtspflichten zu stärken, die über rein gesetzliche Pflichten hinausgehen. Hierfür unterscheidet die Vorstudie drei zentrale Ansätze.
November 2022
Unternehmensverantwortung in der Lieferkette: Menschenrechtspflichten in einer globalisierten Welt
Vorstudie zu einem Forschungsprojekt
Inhalt
- Theoretische Grundlagen
- Unternehmensverantwortung in der Lieferkette
- Ethosbildung, gesetzliche Regulierung und Menschenrechtspflichten
- Forschungsdesiderate
Abkürzungen
AEM – Allgemeine Erklärung der Menschenrechte
BAFA – Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle
BMZ – Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
CSR – Corporate Social Responsibility
KMU – Kleine und mittelständische Unternehmen
MNU – Multinationale Unternehmen
NAP – Nationaler Aktionsplan
NGO – Nichtregierungsorganisation, Non-governmental Organisation
SDG – Sustainable Development Goals
Einleitung
Das Thema der Vorstudie ist die Verantwortung von Unternehmen für Menschenrechte in globalen Lieferketten. Mit dem kürzlich verabschiedeten Lieferkettengesetz, das ab 2023 in Deutschland in Kraft treten wird, wird die Unternehmensverantwortung für Menschenrechte zur verbindlichen Verpflichtung. In einigen Ländern der EU gibt es bereits ähnliche Gesetzgebungen und die EU-Kommission hat vor Kurzem einen Entwurf für ein europaweites Lieferkettengesetz vorgelegt. Die Vorstudie widmet sich der Analyse dieser Formen der verbindlichen Regulierung von menschenrechtsbezogenen Pflichten von Unternehmen. Mit der Verabschiedung eines Lieferkettengesetzes in Deutschland kommt nicht einfach eine Entwicklung zum Abschluss, es stellt auch ein Aufbruchssignal für einen Neubeginn dar. Es ist der Ausgangspunkt für ein neues Paradigma des Nachdenkens darüber, wie Unternehmen ihrer Verantwortung für Menschenrechte gerecht werden können. An die Stelle individueller Freiwilligkeit rückt die gesetzliche Verbindlichkeit. Das ist eine massive Verschiebung. Das Lieferkettengesetz muss sich in der Praxis bewähren, und diese Bewährungsprobe bedarf einer philosophischen Analyse: Erstens geht es darum, die gesetzliche Regulierung einer kritischen Analyse zu unterziehen, zweitens gilt es, die Gesetzgebung gegenüber fehlgeleiteter Kritik zu verteidigen, und drittens sollen Verbesserungsvorschläge ausgearbeitet werden. Auf EU-Ebene steht die öffentliche Auseinandersetzung um den Gesetzesentwurf erst am Anfang und wird noch für eine erhebliche Zeit die öffentliche Debatte bestimmen. Und selbst im Fall der Verabschiedung einer EU-weiten Gesetzgebung wird die Debatte weiter gehen: in Richtung global verbindlicher Regularien, beispielsweise in Gestalt eines verbindlichen UN-Vertrags über Wirtschaft und Menschenrechte, dessen Ausgestaltung hoch umstritten ist und noch gänzlich in den Kinderschuhen steckt. All diese Prozesse werden in den kommenden Jahren für intensive öffentliche und auch wissenschaftliche Debatten sorgen, die ein längerfristig angelegtes Forschungsprojekt produktiv voranbringen könnte.
Die Analyse verbindlicher Vorschriften zu Menschenrechtspflichten bedarf der Beachtung unterschiedlicher Dimensionen: Neben genuin philosophischen Fragen auf Basis der normativen Theorie der Menschenrechtspflichten gilt es, ökonomische, gesellschaftliche, kulturelle, juristische und individualethische Aspekte zu beachten und in die Analyse zu integrieren. Eine rein normative philosophische Analyse, die diese anderen Dimensionen vernachlässigt, beispielsweise ökonomische Eigendynamiken oder gesellschaftliche Machtungleichgewichte, steht in der Gefahr des Wunschdenkens. Zudem ist die Dimension einer normativen Theorie von Menschenrechtspflichten und die der individualethischen Frage nach der Verpflichtung von Einzelakteuren sowohl in ihrem Zusammenhang wie auch in ihrer Differenz zu erörtern.
1. Theoretische Grundlagen
1.1 Menschenrechte, Menschenpflichten und Menschenrechtspflichten
Die Vorstudie konzentriert sich auf menschenrechtsbezogene Pflichten beziehungsweise Menschenrechtspflichten. Das sind unsere Pflichten in Bezug auf Menschenrechte. Im Kontext des Menschenpflichten-Ansatzes, den Küng mit dem Weltethos-Projekt entwickelte, ist dieser Fokus erläuterungsbedürftig. Menschenpflichten im Sinne von Küng beziehen sich auf zwei unterschiedliche Weisen auf Menschenrechte: Es gibt eine enge und eine erweiterte Perspektive. Die enge Perspektive ist die der Kongruenz: Menschenpflichten meinen hier nichts anderes als Menschenrechtspflichten. Beide Arten von Pflichten sind schlichtweg deckungsgleich. Zum anderen gehen Menschenpflichten jedoch über Menschenrechtspflichten hinaus. Das ist die erweiterte Perspektive. Was das Verhältnis der Kongruenz betrifft, hält Küng ganz klar fest, dass „eine Erklärung von Menschenpflichten die Erklärung der Menschenrechte vom Ethos her unterstützt und untermauert“ (Küng 1998: 79). Das heißt, Menschenrechte und Menschenpflichte unterscheiden sich auf dieser Ebene ausschließlich im Hinblick auf das motivationale Moment: das des affektiv wirksamen Verpflichtetseins, im besten Fall sogar einer charakterlich geronnenen Haltung (‚Ethos‘). Küng zufolge fehlt diese Dimension dem Menschenrechtsdenken und soll durch den Menschenpflichtenansatz ergänzt werden. Was Inhalt und Umfang der Pflichten betrifft, besteht jedoch ein Verhältnis der Kongruenz. Menschenpflichten gehen in diesem Sinn nicht über Pflichten in Bezug auf die Menschenrechte hinaus, es handelt sich schlichtweg um Menschenrechtspflichten.
In der erweiterten Perspektive fasst Küng Menschenpflichten zum Teil weiter. Hier geht es um allgemeine moralische Pflichten, zum Beispiel zur Menschlichkeit, Wechselseitigkeit, Fairness, Gerechtigkeit, Integrität, Ehrlichkeit, Fleiß oder zur Förderung des Guten usw. (InterAction Council 1997). All diese Pflichten gehen offensichtlich weit über unsere Menschenrechtspflichten hinaus.
Die Vorstudie konzentriert sich auf den engeren Begriff der Menschenpflichten, also Menschenrechtspflichten, und zwar aus den folgenden Gründen. Erstens haben Menschenrechtspflichten eindeutig eine normative Priorität gegenüber Menschenpflichten im erweiterten Sinn. Bevor wir derart nachrangige Pflichten wie etwa die Verpflichtung zum Fleiß (wenn es diese Pflicht überhaupt gibt) einfordern, müssen wir uns zuallererst für die Verwirklichung der Menschenrechte einsetzen. Eine Welt voller fleißiger Menschen, aber ohne jede Achtung der Menschenrechte wäre eine zutiefst inhumane, menschenunwürdige Welt. Es gibt, zweitens, einen weiteren normativen Grund für den Vorrang von Menschenrechtspflichten: Denn die inhaltliche Pflichtenbestimmung im erweiterten Menschenpflichtenansatz ist, zurückhaltend formuliert, umstritten (Brune 2006). Dass es beispielsweise so etwas gibt wie die Verpflichtung zum Fleiß gibt, lässt sich aus einer liberalen Perspektive, auf der Basis eines vernünftigen Wertepluralismus, aus guten Gründen bestreiten. Ob man seiner Arbeitstätigkeit mit Fleiß nachgeht oder diese nur als Mittel zum Zweck betrachtet, muss in pluralen modernen Gesellschaften der persönlichen Wahlentscheidung des Individuums überlassen bleiben. Das gilt auch für viele andere Menschenpflichten, wie etwa die Pflicht „unter allen Umständen Gutes zu fördern“ (InterAction Council 1997, Art. 3; Hervorhebung H.K.). Auch das ist unter liberalen Gesichtspunkten der Handlungsfreiheit eine viel zu weitreichende Forderung. Lichtenberg formuliert die Befürchtung wie folgt: „A critical concern about [positive duties] is that once we admit duties to aid into the moral realm they threaten to take over and invade our lives: it is hard to draw a line that will prevent them from becoming relentlessly demanding” (Lichtenberg 2010: 578). Drittens schließlich gibt es einen theorie-politischen Grund für den Fokus auf Menschenrechtspflichten: Die erweiterte Perspektive auf Menschenpflichten war schlichtweg relativ erfolglos. Die Allgemeine Erklärung der Menschenpflichten ist nie verabschiedet worden, sie hat aus teils berechtigten Gründen scharfe Kritik auf sich gezogen, und inzwischen ist sie weitgehend aus dem öffentlichen Diskurs verschwunden (so die Diagnose etwa von G. Brune 2006: 100). Ganz anders die Menschenrechte und Menschenrechtspflichten: Sie haben, gerade im Bereich des Wirtschaftslebens, mit der Verabschiedung der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (kurz UN-Leitprinzipien) eine massive Konjunktur erfahren. Es dürfte kaum ratsam sein, sich von diesem wissenschaftlich äußerst produktiven und auch in der Öffentlichkeit enorm einflussreichen Diskurs abzukoppeln.
Gleichzeitig kann der Menschenpflichtenansatz mit seiner Frage nach einem handlungsmotivierenden Ethos wichtige Impulse für die lebendige Verwirklichung von Menschenrechtspflichten liefern. Der Menschenpflichten-Ansatz von Küng hat aus guten Gründen schon früh darauf aufmerksam gemacht, dass Menschenrechte nur dort wirksam sind und gesellschaftliche Geltung besitzen, wo sie auf einen lebendigen Sinn der Verpflichtung für Menschenrechte treffen (Küng 2012; Moyn 2016). Menschenrechte brauchen einen wirksamen Sinn für Menschenpflichten. Die Kritik lautete, dass das westliche Menschenrechtsdenken eine problematische Schlagseite dafür hat, diese Verpflichtungsdimension zu vernachlässigen (InterAaction Council 1997).
Viele Menschenrechtstheoretiker:innen sind jedoch davon überzeugt, dass die Kritik an der Vernachlässigung der Verpflichtungsdimension auf einem falschen Verständnis von Rechten beruht. Alle ernst zu nehmenden Theorien der Menschenrechte hätten stets schon die Reziprozität von Rechten und Pflichten geltend gemacht (Lohmann 1998; O’Neill 1998; Mieth 2012). Es handle sich, so Brune, um „ein grundlegendes Missverständnis, den Verpflichtungscharakter in den Menschenrechten als etwas Zusätzliches, von außen Hinzuzufügendes konzipieren zu wollen.“ (G. Brune 2006: 92) Allerdings müssen diese Kritiker:innen zugeben, dass es in beinahe allen Menschenrechtsansätzen eine beabsichtigte Asymmetrie zwischen Rechten und Pflichten gibt. Jeder Mensch hat Menschenrechte, aber zur Achtung und Durchsetzung der Menschenrechte sind vor allem Staaten und supranationale Organisationen wie die UNO verpflichtet. Menschenrechte wurden meist als Schutzrechte gegenüber Staaten und anderen mächtigen Akteuren verstanden.
Dagegen hat Küngs Menschenpflichten-Ansatz zu Recht eingewandt, dass Menschenrechte nur verwirklicht werden können, wenn es einen weit verbreiteten, lebendigen Sinn für die Verpflichtung auf die Menschenrechte gibt (Küng 2012). Und tatsächlich: was wären die Menschenrechte ohne den engagierten Kampf der schier unendlichen Zahl an zivilgesellschaftlichen Vereinigungen, die sich weltweit für die Durchsetzung der Menschenrechte einsetzen (Mihr 2016)? Die Menschenrechte stünden in der Gefahr, nur auf dem Papier zu existieren. Aleida Assmann hat das vor Kurzem sehr gut betont: „Ohne diese Unterstützung anderer, die Aufmerksamkeit mobilisieren, Anerkennung zollen, Information verbreiten, Appelle formulieren und Forderungen einreichen, bleiben die individuellen Menschenrechte wirkungslos. Die politischen Rechte sind von ihrer sozialen Einbettung nicht zu trennen“ (Assmann 2018: 74).
1.2 Unternehmen in der Verantwortung
Die Vorstudie widmet sich der Unternehmensverantwortung für Menschenrechte, kurz: den Menschenrechtspflichten von Unternehmen. ‚Verantwortung‘ und ‚Pflichten‘ sind benachbarte Begriffe, die teils synonym verwendet werden. ‚Verantwortung‘ wird in dieser Vorstudie als der umfassendere Begriff im Verhältnis zum Begriff der Pflicht verstanden, der enger angelegt ist. Verantwortung ist stärker auf ganze Handlungsbereiche und soziale Rollen bezogen (Mieth/Neuhäuser 2016). Pflichten beziehen sich stärker auf konkrete Handlungen, wobei die Verantwortung in einer bestimmten Rolle (als Eltern, als Unternehmer:innen) mehr oder weniger konkrete Pflichten auferlegt. Verantwortung kann, wenn sie vergangenheitsorientiert angelegt ist, eher am Modell der Haftbarmachung ausgerichtet sein, oder, zukunftsorientiert, am Modell der Sorge um andere (Young 2011).
Im Lieferkettengesetz werden Unternehmen von vornherein als Träger von Menschenrechtspflichten behandelt. Das geht zurück auf die UN-Leitprinzipien, die letztlich, vermittelt über die Nationalen Aktionspläne, zur Verabschiedung von Gesetzgebungsvorschlägen führten. Der Verfasser der Leitprinzipien, der UN-Sonderbeauftragter für Unternehmen und Menschenrechte John Ruggie, ging bereits davon aus, dass neben dem Staat vor allem Unternehmen Pflichtenträger in Bezug auf Menschenrechte sind. Eine Unternehmensverantwortung für die Achtung der Menschenrechte, so Ruggie (2013: 97), “already exists as a well-established social norm”. Mit der Verabschiedung der Leitprinzipien durch den UN-Menschenrechtsrat im Jahr 2011 wurde das öffentliche Bewusstsein für diese Norm noch einmal verstärkt. Wichtig für die breite Akzeptanz der UN-Leitprinzipien war der Umstand, dass sie in einem Multi-Stakeholder-Dialog zustande kamen, unter breiter Beteiligung von Unternehmen, NGOs, Betroffenengruppen, Verbänden und Einzelstaaten.
Das Bewusstsein für die Verantwortung von Unternehmen für moralische und gesellschaftliche Belange wurde vor allem durch das Konzept der ‚Corporate Social Responsibility‘ (CSR) geweckt, das in den letzten Dekaden, mindestens seit den 1970er Jahren, in der öffentliche Debatte eine immer stärkere Aufmerksamkeit erfahren hatte (Goodpaster u. a. 2012). CSR wird meist mit einer freiwilligen Selbstverpflichtung der Unternehmen in Verbindung gebracht, anstelle einer gesetzlichen Verpflichtung. Damit geht oft der Verdacht einher, dass CSR ineffektiv ist und nur der oberflächlichen Kosmetik dient. Es darf jedoch nicht unterschätzt werden, dass die Idee einer Corporate Social Responsibility durchaus eine gewisse diskursive Wirkmacht entfaltet hat, die Unternehmen und Politik nicht einfach ignorieren können. Diese diskursive Wirkmacht zeigte sich unter anderem darin, dass die EU-Kommission ihre Direktive zur Umsetzung der UN-Leitprinzipien in den Mitgliedsstaaten im Jahr 2011 eben mit CSR im Titel überschrieben hat (“A renewed EU strategy 2011–14 for Corporate Social Responsibility”) – genau jene Direktive, die in Deutschland letztlich den Anstoß zum Lieferkettengesetz gab.
Dennoch steht das CSR-Konzept im Verdacht, ein zu verengtes Verständnis der gesellschaftlichen Verantwortung von Unternehmen zu befördern. Oft geht damit ein bloß quantitatives Verständnis von Verantwortung einher, wenn Unternehmen etwa schematisch einen gewissen Prozentsatz ihres Gewinns CSR-Zwecken widmen. Mit dem CSR-Ansatz geht die Gefahr einher, dass Verantwortung zur „Spezialaufgabe einer bestimmten Abteilung“ (Hemel 2022: 20f.) degradiert wird, ja es drängt sich oft sogar der Eindruck einer modernisierten „Form des mittelalterlichen Ablasshandels“ (Hemel 2012: 40) auf. Aus diesen Gründen hat Ulrich Hemel (2021) den Vorschlag ausgearbeitet, Unternehmen gezielt als zivilgesellschaftliche Akteure zu konzeptualisieren und öffentlich entsprechend zu adressieren. Der Hintergrund hierfür ist eine Erweiterung des Begriffs der Zivilgesellschaft, der nicht nur zivilgesellschaftliche Vereinigungen und NGOs umfassen soll, sondern neben Unternehmen auch Religionsgemeinschaften sowie Vereine, ob nun aus dem Bereich Sport, Kunst oder der Musik. Mit dieser erweiterten Konzeption der Zivilgesellschaft soll eine Tieferlegung der Verantwortlichkeit von Unternehmen erfolgen: Das Unternehmen insgesamt wird als handelnder Akteur konzeptualisiert und als solches in die gesellschaftliche Verantwortung genommen. Diese konzeptuelle Umorientierung dient dazu, die Verantwortlichkeit konstitutiv in das Unternehmenshandeln einzuschreiben, sodass sie nicht mehr wie von außen oder als bloßer Zusatz an das ökonomische Nutzenkalkül der Unternehmen herangetragen wird. Versteht man Unternehmen als zivilgesellschaftliche Akteure, wird die eingeschliffene Trennung zwischen Wirtschaft und Zivilgesellschaft unterlaufen: Unternehmen wurden lange Zeit einfach dem Bereich der Wirtschaft zugerechnet, während zur Zivilgesellschaft jene Akteure gezählt wurden, die unterhalb von Staat und Parteipolitik ein öffentliches Engagement für Belange des Allgemeinwohls zeigen, beispielsweise NGOs wie Greenpeace oder Brot für die Welt. Versteht man Unternehmen hingegen selbst als zivilgesellschaftliche Akteure, werden diese einer grundsätzlichen Verantwortlichkeit unterzogen: Diese Verantwortung beruht im Kern auf einem allgemeinen Prinzip der Rücksichtnahme, ganz ähnlich wie im Straßenverkehr ein allgemeines Prinzip der Vorsicht und gegenseitigen Rücksicht gilt.
Dieser produktive Ansatz wirft viele interessante Fragen auf, die hier nur angerissen werden können: Wodurch unterscheidet sich die spezifisch zivilgesellschaftliche Verantwortung von einer allgemeinen moralischen Verantwortung, die allen handelnden Akteuren in der Gesellschaft zukommt? Und was die Zuspitzung auf zivilgesellschaftliches Handeln betrifft: Stellt Hemels Ansatz eine gelungene Öffnung unternehmerischen Handelns für zivilgesellschaftliche Bewegungen dar? Oder wird damit die Zivilgesellschaft im engeren Sinn (also NGOs, Protestbewegungen, Vereine, Bürger:innen-Initiativen usw.) in ihrem normativen Potential unterschätzt? Gleichzeitig könnten Unternehmen damit überschätzt werden, das heißt, Unternehmen könnten zu optimistisch eingeschätzt werden, unter Umständen mit ideologischen Folgeeffekten. Denn natürlich folgt aus der Zuschreibung von Verantwortung, so gerechtfertigt diese sein mag, nicht unmittelbar die tatsächliche Bereitschaft oder auch nur die hinreichende Fähigkeit zur Übernahme von Verantwortung. Gleichzeitig kann ein Einspruch gegen die Vernachlässigung von Unternehmensverantwortung, etwa durch öffentliche Skandalisierung oder durch formaljuristische Klagen, nur dann erfolgen, wenn es zuvor zu einer gesellschaftlich wirksamen Zuschreibung von Verantwortung kam. Genau dazu soll die Tieferlegung des Verantwortungsbegriffs beitragen.
Von Seiten der neoklassischen Wirtschaftstheorie gibt es an dieser Stelle einen gänzlich anders gelagerten Einwand: Wirtschaftliche Akteure sollten keine moralischen oder gesellschaftlichen Verpflichtungen auferlegt bekommen. Die einzige Pflicht von Unternehmen bestünde darin, ihre Profite zu maximieren (Friedman 1970; Primeaux/Stieber 1994). Denn nur so könnten Unternehmen ihrer Aufgabe der maximalen Wertschöpfung nachkommen. Moralische Orientierungen würden, so die Vorstellung, den Preismechanismus beeinträchtigen und damit Ineffizienzen zur Folge haben. Es komme zur Überforderung und zu Störungen in den wirtschaftlichen Aktivitäten. Dagegen lautet freilich der normative Gegeneinwand, dass Menschenrechte und andere normativen Ansprüche höher zu gewichten sind als wirtschaftliche Leistungsfähigkeit.
Eine andere Frage richtet sich in diesem Zusammenhang nicht auf das Sollen, sondern auf das Können: Sind Unternehmen überhaupt dazu in der Lage, Verantwortung zu übernehmen? Da Unternehmen keine menschlichen Personen sind, sondern korporative Akteure, ist dies umstritten. Unternehmen hätten keine ‚Seele‘, die man beschuldigen kann, so das Argument – in Anspielung auf Edward Thurlows berühmte Frage ‚Did you ever expect a corporation to have a conscience, when it has no soul to be damned, and no body to be kicked?’ (Coffee Jr. 1981). Dagegen kann eingewandt werden, dass korporative Akteure rechtliche Pflichten wahrnehmen können (z.B. Verträge schließen und respektieren), daher müssten sie prinzipiell auch zur Achtung moralischer Pflichten in der Lage sein. Inzwischen gibt es in der Forschung eine weitgehende Übereinstimmung darüber, dass korporative Akteure tatsächlich dazu fähig sind, Verantwortung zu übernehmen (French 1979; Pettit 2007; Neuhäuser 2011; Orts und Smith 2020).
Eine weitere Frage richtet sich auf den systemischen Kontext, in dem Unternehmen agieren: Können Unternehmen im Rahmen von kapitalistischen Marktwirtschaften überhaupt normative Ansprüche achten, die über gesetzliche Standards hinausgehen? Die individualistische Pflichtethik behauptet, dass dies möglich ist. Kritische Sozialtheorien wenden dagegen ein, dass dies unter den gegebenen Strukturen Wunschdenken bleiben muss (Fraser und Jaeggi 2020). Das Argument ist hier, dass menschenrechtliche Sorgfaltspflichten für die Unternehmen grundsätzlich Kosten verursachen können, ja mehr noch: die Achtung von Menschenrechten selbst verursacht häufig Kosten. Fundamentale Menschenrechte wie die Begrenzung der Arbeitszeiten, die Bezahlung existenzsichernder Löhne oder das Zulassen gewerkschaftlicher Organisierung können allesamt erhebliche Kosten für Unternehmen zur Folge haben. Wenn jedoch Konkurrenzunternehmen innerhalb der eigenen Branche Menschenrechtsstandards unterschreiten, wird die einseitige Achtung der Menschenrechte durch ein isoliertes Unternehmen leicht zum Kostentreiber und damit zum Wettbewerbsnachteil (Mayer 2007; Heath 2018; Kuch 2020). Gleichzeitig reizen die Konkurrenzverhältnisse am Markt eine reaktive oder sogar präventive Profitmaximierungsstrategie an, aus Sorge um eine Verdrängung vom Markt (Fraser und Jaeggi 2020). Die kapitalistische Wirtschaftsordnung kann den Akteuren daher leicht als „stahlhartes Gehäuse“ (Weber 1920: 203) erscheinen, das kaum Spielraum zur Achtung normativer Standards lässt.
Sicherlich gibt es gesellschaftliche Gegentendenzen, zum Beispiel aufgrund von ethischem Konsumverhalten oder der moralischen Orientierung von stark nachgefragten Fachkräften. Beides ändert die Angebots- und Nachfragebedingungen in einer Weise, dass ethische Unternehmen Reputationsvorteile generieren können, die sich für sie auszahlen. Moralphilosophisch ist dieses Argument jedoch fragwürdig, weil moralische Verantwortung sich gerade dann bewähren muss, wenn sie mit Kosten einhergeht (Hoffman 1989). Empirisch ist das Argument nur eingeschränkt gültig, weil es in unübersichtlichen Lieferketten häufig nicht greift, zudem haben viele Märkte ein kurzes Gedächtnis für Reputationsschäden, vor allem Kapitalmärkte (Jackson und Brammer 2014). Schließlich liefert das Reputationsargument auch einen zweifelhaften Anreiz dafür, CSR-Maßnahmen lediglich als perfide Werbestrategie zu betreiben (Banerjee 2008).
Der Verweis auf die systemischen Imperative, denen die Unternehmen ausgesetzt sind, kann umgekehrt jedoch sicherlich kein moralischer Freibrief zur Ausbeutung sein. Das würde einer achselzuckenden Akzeptanz von Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen gleichkommen. Der gerade genannte Einwand nimmt also Unternehmen nicht grundsätzlich aus der Verantwortung, gleichwohl wird bezüglich der Frage, wie Menschenrechtspflichten verbindlich durchgesetzt werden, der Fokus verschoben – über die freiwillige Selbstverpflichtung hinaus. Damit kommt die Ausgestaltung verbindlicher Gesetz ins Spiel und auch die Veränderung von institutionellen Strukturen, zum Beispiel von Unternehmensstrukturen, der internationalen Zusammenarbeit oder der Strukturen von Verbänden und Vereinigungen.
1.3 Zur Allokation von Verantwortung in komplexen Lieferketten
Viele Menschenrechtsverletzungen entstehen im globalen Kontext in schwer durchschaubaren Lierferketten mit einer Vielzahl von Akteuren. Oft bestehen Menschenrechtsverletzungen hier in der Gestalt dessen, was Judith Lichtenberg new harms nennt, die häufig nicht direkt beabsichtigt und nur schwer eindeutig zuzurechnen sind (Lichtenberg 2010). In diesem diffusen Kontext kommen neben Staaten und Unternehmen viele weitere Pflichtenträger für Menschenrechtspflichten in Frage: darunter Investor:innen, Konsument:innen, zivilgesellschaftliche Vereinigungen, ökonomische Verbände und transnationale Organisationen. Die Allokation, also die Zuteilung, der Verantwortung unter diesen unterschiedlichen Akteursgruppen ist wichtig, um sowohl die Reichweite wie auch die Grenzen der Menschenrechtsverantwortung von Unternehmen zu bestimmen. Im Fall von Unternehmen betrifft die schwierige Frage der Verantwortungsallokation vor allem das Verhältnis zu den Konsument:innen. Hier lässt sich nicht ganz grundlos fragen, wie Unternehmen Menschenrechte achten sollen, wenn die Konsument:innen dies nicht tun. So kann es sein, dass die Konsument:innen in ihrer tatsächlichen Nachfrage günstige Billig-Discounter belohnen, deren Niedrigpreisangebot jedoch durch die Verletzung von Menschenrechten erkauft ist. Dann scheint es so, als seien tatsächlich die Konsument:innen, nicht die Unternehmen, der zentrale kausale Faktor von Menschenrechtsverletzungen und daher auch wesentlich als Pflichtenträger zur Verantwortung zu ziehen.
Aus diesem Grund ist die Frage der Kriterien oder Parameter entscheidend, wenn es um die Allokation von Menschenrechtspflichten auf verschiedene Akteursgruppen geht (also Staaten, Unternehmen, Investor:innen, Konsument:innen, zivilgesellschaftliche Vereinigungen, ökonomische Verbände und transnationale Organisationen). Es gibt hier eine ganze Reihe an Vorschlägen in der aktuellen Diskussion: Corinna Mieth (2012b) hat im Kontext von Hilfspflichten in Bezug auf die Weltarmut die Parameter der Dringlichkeit, Zumutbarkeit, Zuständigkeit und Zulässigkeit unterschieden, und Julia Brune (2020) hat diese Dimensionen jüngst gezielt auf die Frage der Unternehmensverantwortung für Menschenrechte bezogen. Ein international weithin beachteter Vorschlag stammt von Iris Marion Young (2011) und ihrem social connection-Modell: Sie unterschiedet vier Parameter der Verantwortung, nämlich Macht, Privilegien, Interessen und kollektive Fähigkeiten. Im Anschluss an Young, aber auch in Korrektur und Erweiterung ihres Ansatzes unterscheiden Dahan et al. (2021) fünf Kategorien der Verantwortungsallokation in globalen Lieferketten: sozialer Zusammenhang (‘connectedness’), ursächliche Beteiligung (‚contribution‘), Nutzen, Fähigkeiten und Macht. In den UN-Leitprinzipien wird die Handlungsbeteiligung bei Menschenrechtsverletzungen nach drei Graden unterschieden: Verursachung (cause), Beitrag (contribute) oder Beteiligung aufgrund von direkten Geschäftsbeziehungen (directly linked) (UN-Leitprinzipien: Prinzip 19).
Auf jeden Fall scheint derzeit in der Forschungslandschaft eine weitgehende Übereinstimmung darüber zu herrschen, dass diese unterschiedlichen Parameter Unternehmen tatsächlich eine besondere Verantwortung für die Menschenrechte auferlegen. Gerade im Vergleich zu Konsument:innen stehen Unternehmen in einem engeren sozialen Zusammenhang zu den Betroffenen von Menschenrechtsverletzungen als Konsument:innen; als direkte oder indirekte Auftraggeber in Lieferketten ist ihr ursächlicher Beitrag oft höher; der Nutzen, den sie in Form von Zusatzprofiten generieren können, kann sehr hoch sein; ihre Fähigkeiten, vor allem ihre kollektive Handlungsfähigkeiten als organisatorisch hoch integrierte Akteure, sind sehr viel höher als die von individuellen Konsument:innen; und schließlich ist die direkte Macht von Unternehmen über andere Akteure, vor allem Zulieferer und abhängig Beschäftigte, höher als die von Konsument:innen. Das bedeutet sicherlich nicht, dass nicht auch Konsument:innen aufgrund der unterschiedlichen Parameter Verantwortung tragen, vor allem im Hinblick auf die Kategorie des ‚Nutzens‘ in Gestalt von günstigen Preisen. Dies wiederum schränkt die Verantwortung von Unternehmen in gewisser Weise ein.
Dabei bedarf der Begriff ‚Unternehmen‘ freilich selbst einer Ausdifferenzierung: Wenn von Unternehmensverantwortung für Menschenrechte die Rede ist, sind oft global operierende multinationale Konzerne gemeint. Ganz offensichtlich kann jedoch der kleine Handwerksbetrieb nicht auf genau dieselbe Weise in die Pflicht zur Menschenrechtsverantwortung genommen werden wie multinationale Konzerne. Man kann hier grob eine Unterscheidung treffen zwischen folgenden Unternehmensgrößen: kleine und mittlere Unternehmen (KMUs), die weniger als 250 Beschäftigte haben und weniger als 50 Millionen € Umsatz pro Jahr erwirtschaften; darüber Großbetriebe mit mehr als 250 Beschäftigten und mehr als 50 Millionen € Umsatz pro Jahr; und schließlich gibt es Multinationale Unternehmen (MNUs), die auch grenzüberschreitend wirtschaftlich tätig sind. Allerdings muss man sehen, dass selbst kleine KMUs, die nur regional begrenzt operieren, aufgrund der Verwebung internationaler Lieferketten relativ eng mit Zulieferern aus menschenrechtlichen Risikogebieten verbunden sein können. Das deutsche Lieferkettengesetz liefert hier mit den folgenden vier Kriterien eine Richtlinie für den Grad der Verantwortlichkeit: Art und Umfang der Geschäftstätigkeit, das Einflussvermögen auf den Verursacher der Verletzung, die erwartbare Schwere der Verletzung und die Art des Verursachungsbeitrages des Unternehmens (LkSG §4).
1.4 Welche Pflichten?
Eine geläufige Unterscheidung in der Moralphilosophie ist die zwischen negativen und positiven Pflichten (Mieth 2011). Negative Pflichten sind Unterlassungspflichten, sie erlegen die Pflicht auf, andere nicht zu schädigen. Im Kontext der Unternehmensverantwortung für Menschenrechte entspricht das etwa dem Verbot der Sklaverei. Positive Pflichten bestehen darin, aktiv bestimmte unterstützende Handlungen vollziehen. Manchmal werden positive Pflichten auf bloße Wohltätigkeitspflichten reduziert, bei denen nicht einmal klar ist, ob es sich überhaupt im strikten Sinne um Pflichten handelt. Oft werden diese als bloß ‚supererogatorisch‘ bezeichnet: Es ist lobenswert, wenn man so handelt, aber nicht zwingend erforderlich, es geht also über das moralische unbedingt Geforderte hinaus.
Viele Menschenrechte, wenngleich nicht alle, scheinen in einem Zwischenbereich zwischen positiven und negativen Pflichten zu liegen: Bei den Menschenrechten auf Leben oder Eigentum ist klar, dass es sich um negative Pflichten handelt, denen jeder durch Unterlassen gerecht werden kann – indem man niemanden tötet oder bestiehlt. Bei vielen anderen Menschenrechten verhält es sich jedoch anders, insbesondere bei den sozialen Menschenrechten auf Nahrung, Kleidung und Unterkunft (AEM Art. 25). Hier geht es um positive Leistungspflichten, denen man nicht durch bloßes Unterlassen nachkommen kann (O’Neill 1998). Im Kontext der Unternehmensverantwortung betrifft die schwierige Balance zwischen negativen und positiven Pflichten insbesondere das Menschenrecht auf einen existenzsichernden, menschenwürdigen Lohn, der für die eigene Familie ausreichend ist (AEM Art. 23). Diese Verpflichtung erlegt Unternehmen offensichtlich stärkere Pflichten auf als bloß negative Pflichten der Nicht-Schädigung auf. Aber das impliziert nicht, dass die existenzsichernde Entlohnung aus diesem Grund zu einer bloßen Wohltätigkeitspflicht wird. Diese Implikation knüpft häufig an den Umstand an, dass eine schlechte Entlohnung unterhalb des Existenzminimums besser sein kann als die Alternative einer Arbeitslosigkeit ohne jedes Einkommen. Dann kann es so scheinen, als sei eine noch höhere Entlohnung dem Wohlwollen einzelner Unternehmer:innen überlassen (kritisch hierzu Sample 2003). Doch Menschenrechte erlegen stärkere Pflichten auf als bloß optionale Wohltätigkeitsverpflichtungen, die vom patriarchalen Gutdünken von Einzelpersonen abhängen. Deshalb scheint es angemessener, einen Unterschied zu ziehen zwischen starken Gerechtigkeitspflichten, die wir anderen schulden, und schwächeren Wohltätigkeitspflichten, die ethisch begrüßenswert sind, aber nicht unbedingt erforderlich (Mieth 2011).
Im Kontext der Debatte um Menschenrechtspflichten von Unternehmen ist vor allem umstritten, ob Unternehmen lediglich zur Achtung der Menschenrechte in ihrem eigenen Einflussbereich verpflichtet sind. Diese Idee liegt den UN-Leitprinzipien und dem Lieferkettengesetz zugrunde. Oder haben Unternehmen auch weitergehende positive Pflichten, vor allem die Pflicht, aktiv zur Durchsetzung von Menschenrechten in den Partnerländern beizutragen? Das betrifft insbesondere das Verhältnis westlicher MNUs gegenüber Staaten des globalen Südens, in denen Menschenrechte nicht hinreichend geachtet werden. Hier könnten MNUs grundsätzlich ihren Einfluss geltend machen, um auf eine Verbesserung der Menschenrechtsgesetzgebung zu drängen, selbst wenn diese nicht direkt Unternehmen betreffen, etwa in Bezug auf Presse- oder Religionsfreiheit. Das BMZ schließt dies in seiner Interpretation des Lieferkettengesetzes jedoch gezielt aus: „Es wird von keinem Unternehmen verlangt, die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen im Partnerland zu verändern.“ (BMZ 2010) Es deutet jedoch einiges darauf hin, dass diese Beschränkung aus normativen Gründen kritisiert werden sollte. Unternehmen agieren ohnehin häufig als politische Akteure, die auf Regierungen Einfluss nehmen, entweder ganz direkt durch Lobbying, oder indirekt durch die (oft nur versteckte) Androhung von Desinvestitionen und Arbeitsplatzabbau, wobei Androhungen dieser Art typischerweise als bloßer Hinweis auf angeblich ökonomische Sachzwänge verkleidet sind (Neuhäuser 2020). Im globalen Standortwettbewerb konkurrieren Staaten wiederum um Unternehmen, und die ökonomisch schwächeren Länder des globalen Südens sind besonders stark auf Investitionen angewiesen. Gleichzeitig haben westliche MNUs oft erhebliche ökonomische Macht. Hier scheint das Verhalten westlicher MNUs entscheidenden indirekten Einfluss auf staatliche Politik haben zu können, aus der eine positive Pflicht zur aktiven Durchsetzung von Menschenrechte abgeleitet werden kann (Neuhäuser 2020; J. Brune 2020).
2. Unternehmensverantwortung in der Lieferkette
2.1 Freiwillige Selbstverpflichtung oder verbindliche Gesetze?
Die Vorstudie konzentriert sich auf die Analyse der gesetzlichen Regulierung von Menschenrechtspflichten. Der Fokus auf verbindliche Gesetze hat folgenden Hintergrund: Die Verpflichtung zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte stand lange Zeit unter dem Vorzeichen der Freiwilligkeit. Ob Unternehmen Menschenrechte achten, ob sie ihren menschenrechtsbezogenen Sorgfaltspflichten nachkommen, lag damit der privaten Willkür der Unternehmen anheim. Die Idee freiwilliger Selbstverpflichtung geht zurück auf das Konzept der ‚Corporate Social Responsibility‘ (Goodpaster u. a. 2012). Auch Küngs Menschenpflichten-Ansatz hat lange Zeit den Weg der freiwilligen Selbstverpflichtung befürwortet, ja Küng hat sich ausdrücklich gegen eine gesetzliche Regulierung gewandt: Im Manifest Globales Wirtschaftsethos heißt es etwa, dass dieses Manifest „kein Gesetz“ sei, „das mit Sanktionen durchgesetzt werden soll, sondern ein Appell zur Selbstverpflichtung, der freilich den Sanktionen des Gewissens unterliegt“ (Küng 2010: 118).
Es hat in den letzten Jahrzehnten jedoch erhebliche empirische Anzeichen dafür gegeben, dass das Prinzip der freiwilligen Selbstbindung in einer globalisierten kapitalistischen Weltwirtschaft nicht ausreicht. Im Zuge des Nationalen Aktionsplans (NAP) zur Umsetzung der UN-Leitprinzipien hat die Bundesregierung empirisch untersuchen lassen, ob deutsche Großunternehmen ihren Menschenrechtspflichten in freiwilliger Selbstverpflichtung hinreichend nachkommen. Das Ergebnis war mehr als ernüchternd: So hat die mit dem Monitoring beauftragte Unternehmensberatung Ernest & Yong in ihrem Abschlussbericht festgehalten, dass über 80% der untersuchten Unternehmen ihre Menschenrechtspflichten nicht hinreichend erfüllen (Ernest & Young 2020). Und selbst wenn große Unternehmen Menschenrechtsrisiken zu vermeiden versuchen, so zielen sie offenbar häufig eher auf die Minimierung eigener Reputationsverluste als auf die Vermeidung der schwerwiegendsten Schädigungen der Betroffenen (Business & Human Rights Resource Centre und ZHAW 2019). Das bestätigt weitgehend die Kritik, die aus der Perspektive der ‚Critical management studies‘ gegenüber dem Ansatz einer bloß freiwilligen Corporate Social Responsibility entwickelt wurde: Die Kritik lautet, dass CSR-Strategien nicht nur ineffektiv sind, sondern oft sogar im Verdacht stehen, einem ethischen ‚Greenwashing‘ zu dienen, also eine Art Feigenblatt liefern sollen, das die neoliberale Verfassung der Wirtschaft und die weitgehend unbeschränkte Profitmaximierung verdecken und damit sicherstellen sollen (Banerjee 2008; Fleming und Jones 2012; K. Hartmann 2015; Whyte 2019; Vallentin und Murillo 2021). Mit dem Lieferkettengesetz (LkSG), das in Deutschland ab dem 1. Januar 2023 in Kraft tritt, findet ein Paradigmenwechsel von der Freiwilligkeit zur gesetzlichen Verbindlichkeit statt. In Frankreich wurde bereits 2017 ein ähnliches Gesetz verabschiedet. Für einen Vergleich der unterschiedlichen Gesetzgebungsvorschläge in verschiedenen europäischen Staaten siehe Palombo (2019). Ein wichtiger Vorläufer einer verbindlichen Regulierung war unter anderem der „Accord for Fire and Building Safety in Bangladesh“ (kurz: Bangladesh Accord), der seit 2013 eine rechtlich verbindliche Regelung für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz im Textilsektor in Bangladesh sicherstellt. Die Besonderheit des Bangladesh Accord lieg darin, dass er unter Beteiligung globaler Konzerne, lokaler Unternehmen und der Gewerkschaften zustande kam, aber ohne Beteiligung des Staates Bangladesh (Donaghey und Reinecke 2018). Eine europaweite Regulierung hat die EU-Kommission mit ihrem Entwurf eines Gesetzes im Februar dieses Jahres angestoßen (EU-Kommission 2022). Ein weltweit verbindlicher UN-Vertrag über Wirtschaft und Menschenrechte wird seit 2014 in der UNO diskutiert (Deva und Bilchitz 2017). Für eine Übersicht über die weltweiten Entwicklungen gesetzgeberischer Initiativen zu Menschenrechtspflichten siehe die Webseite „Business & Human Rights in Law“, http://www.bhrinlaw.org/key-developments. Wichtige wirtschaftsethische und rechtswissenschaftliche Studien zur gesetzlichen Verankerung von Menschenrechtspflichten bieten McCorquodale (2009), Ramasastry (2015), Knudsen und Moon (2017), Choudhury (2017) sowie Krajewski und Saage-Maß (2018).
2.2 Das Potential der Lieferkettengesetzgebung
Das deutsche Lieferkettengesetz, das ab 2023 in Kraft treten wird, verpflichtet große Unternehmen darauf, die Achtung der Menschenrechte in ihren Lieferketten sicherzustellen. Für Analysen siehe unter anderem Grabosch (2021), Lorenzen (2021) und Meißner (2021). Mit der gesetzlichen Regulierung erhält der Schutz der Menschenrechte durch Unternehmen ein strafbewehrtes Durchsetzungsinstrument. Eine Besonderheit liegt in der präventiven Ausrichtung des Gesetzes: Es erlegt den Unternehmen zukunftsbezogene Sorgfaltspflichten auf. Unternehmen müssen Vorbeugemaßnahmen treffen, um die Verletzung von Menschenrechten in ihrem Geschäftsbereich zu verhindern oder zu minimieren. Diese Idee von menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten ist eine der zentrale Innovationen von Ruggie’s UN-Leitprinzipien, die im Lieferkettengesetz übernommen wurden (Bonnitcha und McCorquodale 2017). Auch die transnationale Ausrichtung ist eine Besonderheit, es geht um Sorgfaltspflichten auch über nationale Grenzen hinaus. Mit dem Lieferkettengesetz wird ein transparentes und klares Rahmenwerk geschaffen, das explizite Erwartungen formuliert und eindeutige Konsequenzen im Fall des Regelbruchs ausbuchstabiert. Damit werden für die Unternehmen in Deutschland gleiche Wettbewerbsbedingungen, ein sogenanntes ‚level playing field‘, geschaffen: Unternehmen, die Menschenrechte achten und dafür höhere Kosten tragen, werden nicht mehr durch Wettbewerbsnachteile bestraft. Kollektive Handlungsprobleme werden auf diese Weise erheblich reduziert: Wenn man sich als Unternehmen weitgehend sicher sein kann, dass die Mitbewerber ihren Menschenrechtspflichten nachkommen, wird die eigene Bereitschaft zur Achtung der Menschenrechte gestärkt. Positive Verhaltenserwartungen werden stabilisiert, wechselseitiges Vertrauen gefördert (Bowles 2016). Es ist erwartbar, dass durch diese wechselseitige Vertrauensbildung im Lauf der Zeit auch ein menschenrechtsbezogenes ‚Ethos‘ gestärkt wird, im Sinne einer eingefleischten, handlungswirksamen Bereitschaft, die zur ‚zweiten Natur‘ der Akteure wurde.
2.3 Einwände gegen das Lieferkettengesetz
Ist die gesetzliche Verpflichtung zur Achtung der Menschenrechte tatsächlich ein Fortschritt? Ist das deutsche Lieferkettengesetz wirksam? Geht es zu weit oder wurde es zu stark verwässert? All diese Fragen stellen sich sowohl in normativer wie auch in praktischer Hinsicht, nicht zuletzt im Hinblick auf die anstehende europaweite Regulierung. Auf diesen Fragen liegt der Schwerpunkt der Vorstudie.
Ganz grundsätzlich muss man sich darüber im Klaren sein, dass das Lieferkettengesetz dazu führen kann, dass mächtige Konzerne eines der reichsten Gesellschaften der Welt in die inneren Angelegenheiten von Ländern des globalen Südens eingreifen. In einer „Haltung westlicher Hegemonie“ werden Menschenrechte damit in gewisser Weise „von oben verordnet“, wie es Govrin (2022: 168) treffend formuliert. Mit dem Lieferkettengesetz geht so die Gefahr einher, dass das alte koloniale Deutungsmuster bedient wird, demzufolge vor allem die ‚unzivilisierten Barbaren‘ in den ‚unterentwickelten‘ Ländern Menschenrechte verletzen, die der Westen zur Achtung der Menschenrechte erziehen muss. Doch auch wenn diese Gefahr gegeben ist, was fraglos richtig ist, kann dies nicht bedeuten, westliche Unternehmen vom Haken zu lassen, sobald von den lokalen Akteuren in den Zulieferländern nicht ausreichend politische Gegenwehr mobilisiert werden kann. Es muss eher darum gehen, die Gesetzgebung so auszugestalten, dass sie den Betroffenen genügend institutionelle Machtmittel zur Durchsetzung ihrer Ansprüche zur Verfügung stellt.
Ein ähnlich gelagerter Einwand macht geltend, dass mit dem Lieferkettengesetz das Selbstbestimmungsrecht der Zulieferländer im globalen Süden unterminiert wird. Denn das Lieferkettengesetz könnte zu Standards führen, die strikter sind als die gesetzlichen Regulierungen in den Zulieferländern. Wenn diese Regulierungen demokratisch erlassen sind, kann die Durchsetzung des Lieferkettengesetzes zu einer Unterwanderung der demokratischen Selbstbestimmung in den Zulieferländern beitragen: Ist diese „temporary de-democratization […] an acceptable price to pay”? (Fougère und Solitander 2020: 697) Ein Gegeneinwand dürfte hier lauten, dass die sozialen und wirtschaftlichen Menschenrechte eine sehr hohe Dringlichkeit haben, vor allem dann, wenn es den begründeten Verdacht gibt, dass formal-demokratisch gewählte Regierungen im globalen Süden in ihrer Handlungsfähigkeit und Integrität kompromittiert sein können, zum Beispiel aufgrund von Lobbyismus, Korruption und der starken Abhängigkeit von Auslandsinvestitionen.
Ganz allgemein lässt sich zwischen zwei Arten von Einwänden gegen das Lieferkettengesetz unterscheiden: Den einen geht das Gesetz zu weit, den anderen ist es zu stark verwässert. Zunächst zu den Einwänden, dass das Gesetz zu weitreichend ist. Hier gibt es mehrere grundsätzliche normative Einwände: Ein erster Einwand stellt in Frage, warum überhaupt freiwillige und wechselseitig vorteilhafte Transaktionen gesetzlich unterbunden werden sollten (Bagus et al. 2021). Das kann tatsächlich, zumindest oberflächlich betrachtet, ein praktischer Effekt der Gesetzgebung sein. Dieser Einwand verkennt jedoch, dass Ausbeutung und die Unterschreitung von Menschenrechtstandards auch bei scheinbar freiwilligen Transaktionen möglich sind: Dies kann dann der Fall sein, wenn die Not der wirtschaftlichen Umstände die Betroffenen zum ‚freiwilligen‘ Eingehen von menschenrechtsverletzenden Transaktionen nötigt (Vrousalis 2013; Berkey 2021; Kates 2022). Dadurch kann es zwar zu einer geringfügigen Verbesserung der Lage der Betroffenen im Verhältnis zum vorherigen Zustand kommen; doch wenn diese vorherige Lage bereits menschenunwürdig war, bedeutet das, dass die bloß minimale Verbesserung keineswegs zwangsläufig menschenrechtliche Mindeststandards erfüllt.
Ein ähnlicher Einwand lautet, dass das Lieferkettengesetz zu kontraproduktiven Effekten führen könnte. Die Mehrkosten, die mit der Sorgfaltspflicht für die Unternehmen einhergehen, könnten dazu führen, dass die Unternehmen ihre Geschäftsbeziehungen mit Ländern mit hohen Menschenrechtsrisiken abbauen. Das könnte zu einem Verlust an Arbeitsplätzen und Einkommen in diesen Ländern führen (Felbermayr et al 2021; Hemel 2022). Manche sehen sogar eine Spannung zu den SDGs (Sustainable Development Goals) (Wettstein 2021). Das Gegenargument dürfte hier lauten, dass die höheren Kosten für finanzstarke westliche Unternehmen und Konsumt:innen prinzipiell zumutbar sind. Wie groß das Problem der Kapitalflucht aus ärmeren Ländern des globalen Südens ist und wie praktisch damit umgegangen werden kann, muss jedoch genauer untersucht werden.
Ein weiterer grundsätzlicher Einwand lautet, dass gesetzliche Regulierungen prinzipiell freiheitseinschränkend und daher unter Vorbehalt stehen. „Dass ein ‚Mehr an Regulierung‘ an sich kein anstrebenswerter Zustand ist“, so formuliert es Leisinger (2016: 117), „ist offensichtlich: Jede Regulierung stellt eine Einschränkung von Freiheit dar, auch von unternehmerischer Freiheit.“ Die Hypothese, die es zu prüfen gilt, lautet hingegen, dass diesem Argument ein verkürzter, negativer Freiheitsbegriff zugrundeliegt, der Freiheit nicht mit der Verantwortung für andere und der Fähigkeit zur Selbstgesetzgebung zusammendenken kann. In Demokratien haben die Bürger:innen die gesetzlichen Regulierungen prinzipiell als Autor:innen selbst hervorgebracht, sie sind selbst auferlegt. Das ist grundsätzlich ein Ausdruck von Freiheit, keine Freiheitsbeschränkung. In der menschenrechtlichen Tradition im Anschluss an Kant und Rousseau, die Freiheit von der Fähigkeit zur Selbstgesetzgebung her versteht, wird dieser positive Freiheitsbegriff gegenüber dem negativen aus guten Gründen privilegiert (Schneewind 1997).
Es gibt auch eher praktische Einwände gegen gesetzlich festgelegten Menschenrechtspflichten: So besteht die Befürchtung, dass der Wechsel zu gesetzlichen Zwangsmechanismen zu einer Erosion der moralischen Selbstverpflichtung führen könnte (Zanitelli 2011; Huppenbauer 2019). So könnte es sein, dass Unternehmen auf diese Weise dazu angespornt werden, sich nur an den ‚Buchstaben der Gesetze‘ zu halten, während sie gesetzliche Regelungen gezielt nach Rechtslücken durchforsten. Unternehmensintern könnte dieser Mentalitätswechsel dadurch zum Ausdruck kommen, dass sich nicht mehr CSR-Abteilungen um Menschenrechtsbelange kümmern, sondern die Compliance- und Rechtsabteilungen (Wettstein 2021). In der Forschung ist von der Gefahr der cosmetic compliance die Rede, also einer nur oberflächlichen, schönfärberischen Regelkonformität (Landau 2019).
Desweiteren wird auf mögliche Negativeffekte einer bloß nationalen beziehungsweise einer auf Europa beschränkten Gesetzgebung hingewiesen (Hemel 2022). Die Befürchtung ist, dass der ‚Standort Deutschland‘ im globalen Standortwettbewerb Nachteile erleidet, sodass auch Unternehmen aus Deutschland bzw. Europa Konkurrenznachteilen ausgesetzt sind. Das Gegenargument lautet hier, dass Deutschland beziehungsweise Europa zu den reichsten und mächtigsten Regionen der Welt zählen, sodass die Mehrbelastungen durch das Lieferkettengesetz zumutbar sind und auch in der Praxis kaum zu einer Kapitalflucht führen dürften.
Ein weiterer Einwand gegen das Gesetz lautet, dass unklar ist, was bei einer einseitigen Abhängigkeit deutscher beziehungsweise europäischer Unternehmen von einzelnen Zuliefer-Ländern geschieht, in denen Menschenrechte verletzt werden. Ein Beispiel hierfür wäre die Gefahr einer beinahe kompletten Abhängigkeit von Rohstoffen aus einem einzigen Land, wie etwa China; was ist jedoch, wenn in diesem Land generell Menschenrechte verletzt werden, wie etwa das Menschenrecht der Gewerkschaftsfreiheit? Wenn eine Nichtanpassung der Gesetzeslage in China auch nach einer gewissen zeitlichen Frist abzusehen ist, sieht das Lieferkettengesetz eigentlich die Verpflichtung zum Abbruch der Geschäftsbeziehungen vor (§7). Was aber, wenn es um dringend benötigte Rohstoffe für Produkte geht, die hierzulande als unverzichtbar gelten?
Während die bislang aufgeführten Einwände gesetzliche Sorgfaltspflichten in Bezug auf Menschenrechte kritisch betrachten, gibt es umgekehrt auch Einwände, die die bestehende Lieferkettengesetzgebung als zu schwach oder nicht weitreichend genug einschätzen. Ein grundsätzlicher Vorbehalt artikuliert einen Ideologieverdacht gegenüber der Rhetorik gesetzlicher Sorgfaltspflichten in Lieferketten: Denn die Gesetzgebungen unterstellen, dass Menschenrechte vor allem in weit entfernten Zulieferländern verletzt werden, nicht hierzulande. Wie jedoch die jüngsten Skandale in Fleischzerlegebetrieben, auf Baustellen und in der Erntehilfe gezeigt haben, verletzen Unternehmen auch vor unserer Haustür Menschenrechte (Schneider et al. 2013). Auch die Rhetorik einer ‚Sorgfaltsplicht‘ für den Schutz der Menschenrechte steht im Ideologieverdacht: Denn sie legt nahe, dass Menschenrechtsverletzungen in erster Linie das Produkt einer bloßen Nachlässigkeit wären. Dabei ist offensichtlich, dass Unternehmen die Verletzung von Menschenrechten oft gerade mit systematischer Sorgfalt betreiben, indem sie beispielsweise mit großer Mühe gesetzliche Regelungen umgehen. In diesem Fall sind die Menschenrechtsverletzungen gerade keine Folge einer bloßen Unaufmerksamkeit, die irgendwie unschuldig und beinahe verständlich zu sein scheint.
Eine weitere Befürchtung gegenüber dem Lieferkettengesetz lautet, dass Unternehmen, die im Kontext der Marktwirtschaft Profite unter Bedingungen von Konkurrenz erwirtschaften müssen, einen starken Anreiz dazu haben, die Gesetzgebung nach Rechtslücken zu durchsuchen, um diese zum eigenen Vorteil auszunutzen (Mayer 2007; Heath 2018; Kuch 2020). Daher sollte ein besonders Augenmerk auf der Gefahr der Dehnung oder Unterwanderung des ‚Geistes‘ des Gesetzes liegen. Die Befürchtung ist, dass das Gesetz im Vorfeld durch den Lobbyismus großer Unternehmen und Wirtschaftsverbände derart „sorgfältig verwässert“ (Seitz 2019) wurde, dass es weitgehend wirkungslos bleiben wird. Es könnte dann einem gesetzlich verordneten ethischen ‚Greenwashing‘ gleichkommen, das darauf hinausläuft, dass Unternehmen belanglose Berge an Papier produzieren (in Form der Dokumentations- und Berichtspflichten), während am Ausgangspunkt der Lieferkette weiterhin Menschenrechte verletzt werden.
Erhebliche Negativeffekte auf die Wirksamkeit des Gesetzes kann es geben, weil teils massive Machtasymmetrien zwischen westlichen Großunternehmen und MNUs auf der einen Seite und den Beschäftigten und Betroffenen in den Ländern des globalen Südens bestehen. Diese Machtasymmetrien beruhen ganz offensichtlich auf unterschiedlichen ökonomischen Machtressourcen, aber sie betreffen auch politische Machtungleichgewichte und auch kulturelle und epistemische Machtunterschiede, zum Beispiel Wissensressourcen in Bezug auf die Durchsetzung von Rechtsansprüchen. Diese Ungleichgewichte gerade in den Chancen auf Rechtsdurchsetzung werden sogar in den UN-Leitprinzipien ausdrücklich als Problem benannt, insbesondere „im Hinblick auf die finanzielle Mittelausstattung, den Informationszugang und das Sachwissen“ (UN-Leitprinzipien: Prinzip 26).
Schließlich gibt es auch den grundsätzlichen Einwand, dass erhebliche Ungerechtigkeiten fortbestehen können, selbst wenn die Lieferkettengesetzgebung zur eindeutigen Durchsetzung von Menschenrechten führen würde. Denn es kann massive Ausbeutung selbst bei vollständiger Durchsetzung der Menschenrechte geben (Baars 2019; Moyn 2019). Die Grundlage hierfür besteht heute in der extremen materiellen Ungleichheit zwischen den Ländern des globalen Südens und des reichen Nordens, die ohne die Geschichte von Sklaverei und Kolonisierung nicht verständlich wäre. Viele Kritiker:innen machen geltend, dass es vor diesem Hintergrund zu einer systematischen Ausbeutung der Arbeitskräfte des globalen Südens durch MNUs kommt, die den Extraktivismus des Kolonialismus sogar noch in den Schatten stelle (Hickel 2018; Suwandi 2019). Die wohlfeile Berufung auf Menschenrechte erscheint dann als bloßes Feigenblatt, das verschleiern soll, dass es, ähnlich wie in der Zeit des Kolonialismus, um die machtgestützte Durchsetzung von ökonomischen Interessen geht. Selbst wenn der Einwand zutrifft, muss sicherlich geltend gemacht werden, dass dies nicht zu einer Preisgabe menschenrechtlicher Mindeststandards führen kann. Die Stoßrichtung der Kritik ist dennoch wichtig. Denn sie lenkt den Blick auf die „Grenzen der Menschenrechte“ (Martinsen 2019) und entlarvt ideologische Verschleierungseffekte.
2.4 Die Ausgestaltung der Lieferkettengesetzgebung
Mit den genannten grundsätzlichen Einwänden und Vorbehalten vor Augen lassen sich die Hauptstreitpunkte in der konkreten Ausgestaltung der Lieferkettengesetzgebung herausarbeiten. Der folgende Ausblick auf Analysefelder bezieht sich auf die deutsche Lieferkettengesetzgebung. Ein eingehender Vergleich mit den Gesetzgebungen in anderen Ländern bietet sich für die Zukunft an. Auch der Entwurf für eine europäische Lieferkettengesetzgebung bedarf einer genaueren Analyse. Grundsätzlich scheint es sinnvoll, diese Analyse im Einzelnen mit den UN-Leitprinzipien abzugleichen, schlichtweg weil diese zu einem weltweit akzeptierten normativen Mindeststandard in Bezug auf die Menschenrechte wurden.
(i) Sorgfaltspflichten für die gesamte Lieferkette? Das deutsche Lieferkettengesetz legt unmittelbare Pflichten nur für den ersten Zulieferer fest, darüber hinaus besteht Handlungsbedarf lediglich bei ‚substantiierter Kenntnis‘ von Menschenrechtsverletzungen (§9). Der ursprüngliche Gesetzesentwurf sah Sorgfaltspflichten für die gesamte Lieferkette vor, und so hat diese Einschränkung auf den ersten Zulieferer für erhebliche Diskussionen gesorgt. Denn Betroffene von Menschenrechtsverletzungen stehen oft ganz am Anfang der Lieferkette (Meißner 2022). Zivilgesellschaftlich Vereinigungen machen geltend, dass diese Beschränkung nicht mit dem Präventionsgedanken der UN-Leitprinzipien vereinbar sei (Initiative Lieferkettengesetz 2021). Ein Befürchtung lautet hierbei, dass das mangelnde Wissen über den ersten Zulieferer hinaus die Lieferkettengesetzgebung insgesamt zu einem stumpfen Schwert macht: ein Gesetz, das ineffektiv verpufft. Ein leicht anders gelagertes Problem liegt darin, dass die Beschränkung auf den unmittelbaren Zulieferer eine erhebliches Schlupfloch für Unternehmen schaffen könnte: Denn es lädt Konzerne geradezu dazu ein, das Lieferkettengesetz dadurch zu umgehen, dass fingierte Zwischenhandelsunternehmen geschaffen werden, die die Vorprodukte einfach weiterreichen (Oberhofer 2021). Das Lieferkettengesetz warnt genau davor sogar im Gesetzestext (§5), aber für den Fall, dass Schwindelunternehmen dieser Art durch ausländische Zulieferer selbst gegründet werden, ist das Gesetz vermutlich machtlos. Ausländische Zulieferer könnten zu dieser Strategie greifen, um in einem vorauseilenden Gehorsam dem Interesse deutscher Unternehmen an einer Gesetzesumgehung entgegenzukommen.
Bei der Ausweitung der Sorgfaltspflichten über den ersten Zulieferer hinaus liegt eine grundsätzliche Streitfrage auch darin, welches Wissen und welche Einflussmacht hiesige Unternehmen, insbesondere Großunternehmen und MNUs, in Bezug auf die Zulieferer tatsächlich haben oder erlangen können. Manche behaupten, Unternehmen hätten kaum Wissen und Einflussmacht (Oberhofer 2021); andere können Hinweise dafür anführen, dass es sehr genaue Kenntnisse und auch eine enorme Einflussmacht bis ins erste Glied der Lieferkette gibt, zumindest bei großen Unternehmen (E. Hartmann 2016). Dabei könnten auch die Erfahrungen aus den Niederlanden hilfreich sein, wo die Lieferkettengesetzgebung Sorgfaltspflichten für die gesamte Lieferkette vorschreibt (Enneking 2019).
(ii) Regulierung von Unternehmen unter 1.000 Mitarbeiter:innen: Das Lieferkettengesetz legt Sorgfaltspflichten erst ab Unternehmen mit mehr als 1.000 Beschäftigten (ab dem Jahr 2024) fest. Damit werden viele große Unternehmen und generell alle KMUs nicht unmittelbar vom Gesetz erfasst. Das bedeutet, dass über 99% der Unternehmen in Deutschland vom Lieferkettengesetz nicht direkt zur Verantwortung gezogen werden (Statistisches Bundesamt 2021). Allerdings könnte es indirekte Effekte auf kleinere Großbetriebe und KMUs geben, etwa wenn MNUs und die größeren Großunternehmen ihre gesetzlichen Anforderungen an ihre Zulieferer weitergeben. Andererseits könnte auch auf diese Weise eine Gesetzeslücke geschaffen werden: Großunternehmen könnten risikoreiche Geschäftsbereiche in Unternehmensneugründungen mit weniger als 1.000 Beschäftigten auslagern, um die Gesetzgebung gezielt zu entgehen. Freilich gibt es durchaus Gründe dafür, KMUs und Großunternehmen unter 1.000 Beschäftigte von der Gesetzgebung auszunehmen. Die Erfüllung der Sorgfaltspflichten bringt für Unternehmen sicherlich einen erheblichen Personal- und Verwaltungsaufwand mit sich (Hemel 2022). Es gibt hier unterschiedliche Vorschläge, wie damit umgegangen werden könnte: Zivilgesellschaftliche Vereinigungen fordern häufig strengere Regeln speziell für Risikosektoren, etwa in den Bereichen Textilien, Pharmazie, Lebensmittel und Automobilität. Ein anderer Vorschlag besteht in der Erstellung sogenannter Negativlisten (Felbermayr et al. 2021). In eine ähnliche Richtung zielt der Vorschlag eines Unternehmenstransparenzregisters, an dem sich kleinere Unternehmen orientieren können (Hemel 2022). Auch die subsidiäre Verpflichtung der Verbände von kleineren Unternehmen könnte eine Lösungsmöglichkeit darstellen.
(iii) Rechtspositivismus bei Entlohnung und Arbeitsschutz? Bislang scheint in der Debatte um das Lieferkettengesetz noch viel zu wenig Beachtung zu finden, dass es sich am positiven, also geltenden Recht der Zulieferländer orientiert. Das widerspricht ganz offensichtlich fundamental der Idee, dass Menschenrechte oft gerade gegen mangelhafte existierende Gesetzgebungen durchgesetzt werden müssen. Doch im Lieferkettengesetz findet sich diese Art von Rechtspositivismus: „[D]er angemessene Lohn ist mindestens der nach dem anwendbaren Recht festgelegte Mindestlohn und bemisst sich ansonsten nach dem Recht des Beschäftigungsortes“ (§2). Ähnlich beim Arbeitsschutz, bei dem lediglich „das Verbot der Missachtung der nach dem Recht des Beschäftigungsortes geltenden Pflichten des Arbeitsschutzes“ (LkSG §2) festgeschrieben wird. Die ganze Pointe der Menschenrechte liegt jedoch darin, dass sie unabhängig von der schlechten Rechtswirklichkeit existierender Gesetzeslandschaften Geltung haben und durchgesetzt werden sollten. Sicherlich ist schon viel gewonnen, wenn westliche Konzerne immerhin zur Achtung des geltenden Rechts im Zulieferland verpflichtet werden, denn tatsächlich besteht das Problem oft darin, dass durch Bestechung und mangelhafte Überwachung geltendes Recht umgangen wird, so etwa bei der Rana Plaza-Katastrophe im Jahr 2013 (siehe Fink 2014). Zugleich ist klar, dass selbst das geltende Recht in vielen Ländern des globalen Südens menschenrechtliche Standards unterschreitet. Für Hinweise auf zu viel zu geringe Mindestlöhne siehe etwa Kampagne für saubere Kleidung (2022) sowie Phung/Utlu (2020: 22).
(iv) Kontrolle, Klagemöglichkeiten und Sanktionsbewehrung: Bei Verstößen sieht das Lieferkettengesetz als Sanktionen Bußgelder und den zeitlich begrenzten Ausschluss aus der öffentlichen Beschaffung vor. Eine Errungenschaft des Gesetzes liegt sicherlich darin, dass Betroffene aus den Zulieferländern ihre Rechte vor deutschen Gerichten mit der Unterstützung von Gewerkschaften und NGOs geltend machen können (‚Prozessstandschaft‘, §11). Bei der Höhe der Bußgelder stellt sich die Frage, ob diese von den Unternehmen lediglich als Kostenfaktor einkalkuliert werden, der mit möglichen Extra-Profiten aufgrund der Unterwanderung von Menschenrechten gegengerechnet wird. Um dem vorzubeugen, müssten die Bußgelder hoch genug sein. Utlu/Niebank (2017) haben in ihrer Studie Das kalkulierte Risiko Hinweise dafür gefunden, dass die Bußgelder höher sein müssten, um wirksam zu sein. Anstelle der Verhängung von Bußgeldern käme auch eine zivilrechtliche Haftung als Sanktionsmöglichkeit in Betracht. Diese Sanktionsbewehrung wurde im französischen Lieferkettengesetz gewählt (Koch 2020; Nasse 2019). Ein Vorteil ist in dieser Variante die Entschädigung für Betroffene, was der Forderung in den UN-Leitprinzipien nach einer Wiedergutmachung für Betroffene näherkommt (UN-Leitprinzipien: Prinzip 22). Breit debattiert wird auch die Frage danach, wer welche Beweislasten trägt: Müssen die Betroffenen die Verletzung ihrer Rechte nachweisen oder die Unternehmen die Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten (CIR 2021)? Problematisch könnte auch die Ansiedlung der Kontrollbehörde (BAFA) im Wirtschaftsministerium sein. Grundsätzlich wird auch die Möglichkeit einer strafrechtlichen Verfolgung der Geschäftsleitung bei sehr schweren Vergehen diskutiert (Krajewski/Oehm/Saage-Maaß 2018). Interessanterweise sieht der EU-Entwurf für ein Lieferkettengesetz neben gesetzlichen Sanktionen auch positive Anreizmechanismen vor: Wenn Management-Gehälter Leistungsanreize beinhalten, sollen diese auch an die Erfüllung langfristiger, allgemeinwohlorientierter Ziele gekoppelt werden (EU-Kommission 2022). Dies ist im bestehenden Entwurf jedoch nur für Klimaschutz-Ziele vorgesehen, nicht direkt für Menschenrechtspflichten.
(v) Beschwerdemechanismen: Das Lieferkettengesetz schreibt im §8 die Einrichtung von anonymen Beschwerdemöglichkeiten bei einer unparteilichen, nicht weisungsgebundenen Instanz vor. Das soll jedoch lediglich innerhalb des Unternehmens und von diesem selbst organisiert geschehen. Daran hat sich erhebliche Kritik entzündet, die beispielsweise auf die garantierte Beteiligung der Gewerkschaften zielt (Juan Pineda 2022). Auch die Einrichtung unabhängiger, staatlich finanzierter Ombudsstellen wäre eine Möglichkeit, die bereits in den UN-Leitprinzipien (Prinzip 25) empfohlen wird. Laut BMZ ist es zwar so, dass Beschwerden auch direkt bei der zuständigen Behörde BAFA eingereicht werden können (BMZ 2021); aber das ist nicht gesetzlich verbürgt und müsste noch genauer nachgeprüft werden; auf der Webseite des BAFA findet sich bislang keine klar erkennbare Beschwerdemöglichkeit (Stand Juni 2022). Grundsätzlich stellt sich die Frage, wie den Beschwerden spürbares Gewicht verliehen werden kann; es muss darum gehen, dass Unternehmen einen signifikanten Druck verspüren, auf die Beschwerden zu reagieren und Veränderungen vorzunehmen. Hier könnte eine Berichtspflicht gegenüber dem BAFA sinnvoll sein, eventuell sogar ein Einsichtsrecht für die Presse. Es erscheint zudem sinnvoll, dass eine eingereichte Beschwerde über mehrere Glieder der Lieferkette hinweg dafür genügt, die Geltung des Kriteriums der ‚substantiierten Kenntnis‘ auszulösen – sodass sich, wie in (i) erläutert, die gesetzliche Sorgfaltspflicht über den ersten Zulieferer hinaus ausweitet.
(vi) Konsultationspflichten mit Betroffenen: Was dem deutschen Lieferkettengesetz fehlt, ist eine verpflichtende Verankerung von „Konsultationen mit potenziell betroffenen Gruppen“, die in den UN-Leitprinzipien (18. Prinzip) eine wichtige Rolle spielen. Dies wird sogar in der Initiative von mehr als hundert Unternehmen gefordert, darunter IKEA, Danone und Hapag Loyd, die sich im Februar in ihrer Stellungnahme „Making EU legislation on mandatory human rights and environmental due diligence effective“ direkt an die EU-Kommission wandten: Hier wird ein „robust engagement with affected groups, workers and other relevant stakeholders including unions“ (EU Business Statement 2022) empfohlen. Dafür gibt es gute Gründe: In der Philosophie hat die sogenannte ‚Standpunkt-Epistemologie‘ herausgearbeitet, dass Betroffene von Unrecht für gewöhnlich über privilegierte Erkenntnisvermögen verfügen, im Gegensatz zu der oftmals bequemen oder sogar eigeninteressierten Ignoranz von privilegierten Akteuren (Wylie 2003). Die Festlegung von Konsultationspflichten ist zudem wichtig, um einen paternalistischen und postkolonialen Gestus in der Umsetzung der Lieferkettengesetzgebung zu vermeiden (Meißner 2022). Im Kontext des Menschenpflichten-Ansatzes sind die Konsultationspflichten relevant, weil sie verdeutlichen, dass die Ethosbildung oft gerade nicht „top-down“ (so Küng 2012: 115) verläuft, sondern, ganz im Gegenteil, ‚bottom up‘: Sie geht oft von den Betroffenen selbst aus und deren Stimme sollte gezielt gestärkt werden (Outhwaite und Martin-Ortega 2019). In diesem Kontext ist auch eine stärkere Einbindung von Gewerkschaften und Betriebsräten in Deutschland ratsam, weil diese als Mittlerinstanzen für gewerkschaftliche Vertretungen in den Zulieferländer fungieren können (Hadwiger u. a. 2017).
(vii) Schutz von Whistleblowern: Was in der bisherigen Lieferkettengesetzgebung fehlt, sind garantierte, geschützte Verfahren für Whistleblower. Unternehmensinterne Verfahren, wie in ISO 37301 vorgesehen, dürften oft nicht ausreichend sein, selbst wenn eine Anonymität vorgesehen ist; denn die Hinweisgeber:innen müssen trotz allem Repressalien durch ihr Unternehmen befürchten. Allerdings bereitet die Bundesregierung derzeit ein „Gesetz für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen“ (BMJ 2022) vor, das zumindest im Entwurf die Einrichtung externer Meldekanäle festschreibt, die bei einer unabhängigen Stelle im Bundesamt für Justiz eingerichtet werden sollen. Der Gesetzesentwurf sieht jedoch nicht ausdrücklich Ombudsstellen vor, die bei neutralen, nicht-staatlichen Stellen eingerichtet wären.
3. Ethosbildung, gesetzliche Regulierung und Menschenrechtspflichten
Zuvor wurde bereits ein zentraler Einwand gegen eine gesetzliche Regulierung angesprochen: Sie könnte unbeabsichtigt gerade zur Erosion von moralischer Selbstbindung beitragen. Durch die zwangsbewehrte externe Regulierung könnten Unternehmen zu dem verleitet werden, was im englischen ‚tick box‘-Mentalität genannt wird: Die Verantwortung für Menschenrechte wird auf minimalste Weise wahrgenommen, indem man eine Checkliste abarbeitet und einfach Häkchen setzt. Im schlimmeren Fall werden teure Rechtsabteilungen damit beauftragt, gezielt nach Gesetzeslücken suchen, um diese auf kluge Weise auszunutzen (wie im Fall des Cum-Ex-Skandals). Der Menschenpflichten-Ansatz stand daher der rein gesetzlichen Regulierung immer skeptisch gegenüber und hat stattdessen das ‚Ethos‘ als zentralen Faktor betont – „als innere ethische Überzeugung oder Haltung, als persönliche Verpflichtung, sich im Leben an bindenden Werten, festen Standards und persönlichen Grundprinzipien oder Tugenden zu orientieren“ (Küng 2010: 45).
Zugleich ist zuvor (2.2) bereits angesprochen worden, dass gute Gesetze selbst einen wesentlichen Beitrag zur Ethosbildung leisten: Wenn Gesetze aus den richtigen Gründen als gerechtfertigt wahrgenommen werden, wird ein geteiltes gesellschaftliches Ethos gestärkt. Da sich aufgrund der gesetzlichen Regulierung einzelne Unternehmen relativ sicher sein können, dass die Konkurrenz ebenfalls ihren Menschenrechtspflichten nachkommen wird, erfolgt eine Stärkung der eigenen Bereitschaft, Verantwortung für die Menschenrechte übernehmen. Im Verlauf der Zeit wird so ein geteiltes Ethos gefördert und zu einer verinnerlichten Selbstverständlichkeit – ganz ähnlich wie das gesetzliche Verbot der körperlichen Züchtigung von Kindern im Zeitverlauf zur inkorporierten Gewalthemmung in der Erziehung beigetragen haben dürfte.
Dennoch stellt sich die Frage, wie jenseits der rein gesetzlichen Regulierung ein Ethos der Menschenrechtspflichten gefördert werden kann, und dies im Hinblick auf zwei Aufgaben: Zum einen der Aufgabe, die freiwillige Regeltreue gegenüber der gesetzliche Regulierung zu erhöhen (das heißt, selbst unter Abwesenheit von Überwachung und Sanktionsgefahr). Zum anderen geht es um die Aufgabe, jene Unternehmensverantwortung für Menschenrechtspflichten zu stärken, die über rein gesetzliche Pflichten hinausgehen. Gerade für den letzteren Punkt bleibt erheblicher Handlungsbedarf, etwa was die oben angesprochene Verantwortung von global agierenden Unternehmen betrifft, zur Verbesserung der menschenrechtlichen Rahmenbedingungen in den Zulieferländern beizutragen. Das Lieferkettengesetz verpflichtet dazu gerade nicht, auch wenn dies, wie gezeigt (1.3), aus normativen Gründen erforderlich wäre.
Die Frage der Ethosbildung stellt ein sehr weites, aber eher vernachlässigtes Feld der philosophischen Analyse dar. In tentativer Weise lassen sich drei zentrale Ansätze der Ethosbildung unterscheiden: ein kultureller (i), ein politischer (ii) und ein institutioneller Ansatz (iii).
3.1 Der kulturelle Ansatz der Ethosbildung
Mit dem kulturellen Ansatz der Ethosbildung sind zunächst all jene Ansätze gemeint, die Bildung und Wissensvermittlung in Bezug auf Menschenrechtspflichten in den Vordergrund rücken. Bereits in der Allgemeinen Erklärung der Menschenpflichten wird ganz wesentlich darauf gesetzt: „Bewußtsein und Akzeptanz dieser Pflichten sollen in der ganzen Welt gelehrt und gefördert werden.“ (InterAction Council 1997, Präambel) In Bezug auf Unternehmen hat Leisinger entsprechend für eine Ethikbildung als Bestandteil „des internen und externen Corporate Learning“ (Leisinger 2010: 67) plädiert. Die Hintergrundannahme besteht hier darin, dass mangelndes ethisches Wissen das Hauptproblem für ein Ethos der Menschenrechtsverantwortung darstellt. Leisinger empfiehlt insbesondere die Bearbeitung von realen Fallstudien, die unternehmerische Dilemma-Situationen thematisieren, um so die Aktivierung der eigenen moralischen Reflexionsfähigkeit anzuregen.
Hemel spricht in diesem Zusammenhang noch grundlegender vom Erlernen einer „ethischen Sprachfähigkeit“ (Hemel 2019). Das soll die Kluft schließen zwischen der legitimen gesellschaftlichen Zuschreibung von Verantwortung gegenüber Unternehmen auf der einen Seite und auf der anderen Seite der tatsächlichen Fähigkeit und Bereitschaft von Unternehmen, Verantwortung zu übernehmen. Das Erlernen einer ethischen Sprachfähigkeit funktioniert in Hemels Ansatz ganz ähnlich wie das Erlernen von Sprachen: Man muss ein ethischen Wortschatz erlernen und die Bedeutung des Vokabulars verstehen, zudem muss man die Regeln der ethischen ‚Grammatik‘ lernen, und schließlich braucht man eine Einübung in die Praxis dieser ethischen Sprache. Im Ambassador-Programm des Weltethos-Instituts wird Unternehmensmitgliedern diese ethische Sprachfähigkeit vermittelt, um bei ethischen Konflikten im eigenen Unternehmen oder im Umgang mit Stakeholdern zu fairen Lösungen beitragen zu können. Außerdem dient das Ambassador-Programm dem ‚Community-Building‘, um einen sozialen Kontext der Einübung in das ethische Sprachvermögen zu schaffen.
Auf einer andere Ebene der Kultur ist eine Strategie angesiedelt, die sich der Veränderung der gesellschaftlich und vor allem auch wirtschaftswissenschaftlich verbreiteten „mentalen Architekturen“ (Hemel 2019a) widmet. Hier geht es darum zu beeinflussen, welches Selbstverständnis Akteure überhaupt ausbilden: Von wirtschaftlichen Akteuren, die sich gemäß des neoklassischen Marktverständnisses lediglich als private Nutzenmaximier:innen verstehen, ist ein anderes Handeln zu erwarten, als von Akteuren, die sich (zumindest partiell) als moralische Akteure verstehen. Das ist der Hintergrund von Hemels (2021) Vorschlag, Unternehmen gezielt als zivilgesellschaftliche Akteure zu verstehen. Damit könnte ein lebendiger Sinn für die Gemeinwohlverantwortung und auch für Menschenrechtspflichten gestärkt werden.
Dieser Ansatz steht grundsätzlich im Kontext einer Strategie, welche die Selbstverständnisse von wirtschaftlichen Akteuren zu verändern versucht: Sumantra Ghoshal war ein wichtiger Wegbereiter für diesen Ansatz, unter anderem mit einem einflussreichen Aufsatz mit dem vielsagenden Titel „Bad Management Theories Are Destroying Good Management Practices” (Ghoshal 2005). Der Hintergrund von Ghoshals Argumentation lautet, dass sozialwissenschaftliche Theorien eine Tendenz zur Selbsterfüllung haben, im Gegensatz zu naturwissenschaftlichen Theorien: Denn Sozialwissenschaften haben unweigerlich Einfluss darauf, wie die Objekte, auf die sich beziehen, sich selbst verstehen, eben weil deren Objekte Menschen sind, die notwendigerweise Selbstverständnisse ausbilden und auf dieser Basis handeln. Wenn wirtschaftswissenschaftliche Ansätze pessimistische, amoralische Menschenbilder unterstellen, können diese Menschenbilder dazu beitragen, amoralische Wirtschaftspraktiken zu verstärken oder sogar erst hervorzubringen. Umgekehrt heißt dies jedoch, dass die Veränderung von ökonomischen Denkweisen und Grundbegriffen mittelbar auch die Selbstverständnisse der Akteure zugunsten von ethischen Handlungsdispositionen beeinflussen kann. Siehe zu diesem Ansatz siehe neben Hemel auch Gioia (2002) und Moosmayer u. a. (2019).
3.2 Der politische Ansatz der Ethosbildung
In politischen Ansatz der Ethosbildung gilt vor allem der politische Druck durch soziale Bewegungen und zivilgesellschaftliche Gruppen, wie etwa die Anti-Sweatshop-Bewegung, als wesentlicher Faktor der Stärkung eines menschenrechtlichen Ethos. Florian Wettstein fasst diese Position wie folgt: „[…]it should be emphasized here that BHR [Business and Human Rights] laws are not a silver bullet either. On their own, they certainly will not lead to the profound transformation that will end corporate impunity and unaccountability. The real force behind the shifting BHR landscape today are the civil society movements, which increasingly organize and mobilize across national borders in transnational ways and whose focus is on the longterm.” (Wettstein 2021: 325; siehe auch Mihr 2016) Tatsächlich haben Protestaktionen, Demonstrationen, organisierte Konsument:innenboykotts ganz wesentlich zu einem allgemeinen Mentalitätswandel in Bezug auf Unternehmen beigetragen, der bis in die Chefetagen der Unternehmen vorgedrungen ist.
3.3 Der institutionelle Ansatz der Ethosbildung
Dieser Ansatz betont, dass die Ausgestaltung institutioneller Strukturen zentral für die Herausbildung von Ethosformen ist. Viele an Hegel orientierte Ansätze machen diese Perspektive stark (Neuhouser 2000; Kuch 2016). Für eine verhaltenspsychologisch untermauerte aktuelle Studie siehe Bowles (2016). Der Ausgangspunkt lautet wie folgt: Institutionen müssen aufgrund ihrer gesellschaftlichen Koordinationsaufgaben viel stärker Verhalten lenken als dies beispielweise Recht und Gesetz tun. Institutionen müssen produktive Aufgaben erfüllen und dafür müssen sie kooperative Handlungsressourcen mobilisieren. Zu diesem Zweck greifen sie beispielsweise auf organisatorische Hierarchien zurück, auf materielle Anreizsysteme oder auch auf soziale oder kulturelle Normen, die stärker informeller Natur sind. Durch die tiefgreifende Verhaltenssteuerung tragen Institutionen längerfristig auch zur Ausbildung institutionenspezifischer Ethosformen bei. So ist das Ethos, das im Militär gefördert wird, offensichtlich ein gänzlich anderes als das, welches im Vereinswesen kultiviert wird. Institutionen prägen „systemische Gewohnheiten“ (Hemel 2012: 39), die bestimmte Haltungen fördern und andere zurückdrängen. Diese Haltungen beeinflussen wiederum ethische Dispositionen.
Vor dem Hintergrund der Macht von Institutionen zielt so etwa Josef Wielands Governance-Ethik (Wieland 2007) darauf, institutionelle Mechanismen innerhalb von Unternehmen zu schaffen, die gemeinsame Lernprozesse fördern, ethische Mindeststandards kodifizieren und Anreizsysteme so ausgestalten, das ethisches Handeln gefördert wird. Letzteres betrifft vor allem die Kompensationsstrukturen des Managements, die nach Möglichkeit vom kurzfristigen ‚Shareholder-Value‘ abgekoppelt werden sollten, um sie längerfristig an umfassenden Werten zu orientieren, vor allem der Erfüllung menschrechtlicher Pflichten.
Ein anderes Beispiel für institutionelle Strukturen im Kontext der Unternehmensverantwortung sind Branchenforen und Multi-Stakeholder-Initiativen (Bakker, Rasche, und Ponte 2019; CorA 2020). Sogar im Lieferkettengesetz wird auf deren Bedeutung verwiesen (§7). Beispiele sind das Forum Nachhaltiges Palmöl, das Forum Nachhaltiger Kakao oder der Bangladesh Accord. Diese Foren und Initiativen sind relevant, weil sie über die internen Strukturen des Unternehmens hinausgehen und das Marktumfeld des Unternehmens beeinflussen können. Die Idee besteht hier grundsätzlich darin, möglichst viele Stakeholder einer Branche zusammenbringen, vor allem auch ein hinreichend große Zahl der wichtigsten Unternehmen einer Branche, die sich auf Standards und Prüfverfahren einigen sollen. Das können zum Beispiel Zertifizierungen und Audits sein. Sofern genügend bestimmende Unternehmen einer Branche beteiligt sind, wird es möglich, Unterbietungswettläufe bei zu großem Konkurrenzdruck zu verhindern, und zwar vor beziehungsweise über gesetzliche Sanktionsmechanismen hinaus. Denn über den Zusammenschluss in den Branchenforen erlangen die Unternehmen genügend Marktmacht, um nicht durch günstigere, menschenrechtsverletzende Unternehmen vom Markt verdrängt zu werden. Multi-Stakeholder-Initiativen sind eine interessante institutionelle Form, weil sie im Zwischenbereich von moralischer Selbstverpflichtung, institutionalisierter Regulierung und gesellschaftlichem Druck situiert sind. Ihr Vorteil liegt darin, dass sie auch jenseits der Grenzen staatlicher Gesetzgebung Einflussmacht entfalten können. Es gibt deutliche empirische Anzeichen dafür, dass die Teilnahme an Branchenforen und Multi-Stakeholder-Initiativen einen positiven Einfluss auf das Ethos der Beteiligten hat, mit positiven Selbstverstärkereffekten bei zunehmender Teilnehmer:innenzahl (Barlow 2021).
Es gibt noch eine weitere Ebene, auf der Institutionen Ethosformen beeinflussen: Hier geht es um unterschiedlichen Formen der institutionellen Einbettung des kapitalistischen Marktes. Der Berliner Wirtschaftsethiker Gregory Jackson hat in seinen Forschungen die Auswirkungen des institutionellen Umfelds auf die Unternehmensverantwortung in Bezug auf unterschiedliche Spielarten des Kapitalismus (‚Varieties of Capitalism‘) untersucht. Von zentraler Bedeutung ist hier der Unterschied zwischen den von Hall und Soskice (2001) so genannten ‚liberalen Marktwirtschaften‘ auf der einen Seite und ‚koordinierten Marktwirtschaften‘ auf der anderen Seite. Zu ersterer werden die Wirtschaftssysteme der USA, Großbritanniens oder Australien gezählt. Zu koordinierten Marktökonomien gehören Deutschland, Japan und Schweden, zumindest vor den neoliberalen Umstrukturierungen ab den 1990er Jahren. In koordinierten Marktwirtschaften gibt es signifikante korporatistische Elemente, wie zum Beispiel relativ starke Gewerkschaften und kollektive Tarifverhandlungen. Auch auf der Ebene der ‚Corporate Governance‘ gibt es Unterschiede, weil in koordinierten Marktwirtschaften nicht nur die Eigentümer:innen und Aktieninhaber:innen über die Unternehmensführung entscheiden, sondern auch die Beschäftigten und teils auch der Staat. Jacksons Untersuchungen zeigen, dass „im Allgemeinen Länder in Bezug auf Corporate Responsibility besser dastehen, wenn sie ein gewisses Maß an institutionalisierter Koordination aufweisen.“ (Jackson und Bartosch 2016: 9) Entscheidend ist also, dass neben Recht und Gesetz im engeren Sinne auch die institutionelle Ausgestaltung zentraler wirtschaftlicher Organisationseinheiten wie der Unternehmen, der kollektiven Interessenvertretungen usw. einen erheblichen Einfluss auf das Ethos der Beteiligten haben können (siehe zudem Jackson, Doellgast und Baccaro 2018).
Verlängert man diese Einsichten um mögliche institutionelle Reformmöglichkeiten in die mittelfristige Zukunft, dürfte vor allem die demokratische Transformation der ‚Corporate Governance‘ relevant werden. In großen Aktien-Konzernen gibt es in Deutschland bereits die (unter-)paritätische Mitbestimmung der Beschäftigten im Aufsichtsrat. Von ‚unterparitätischer‘ Mitbestimmung wird gesprochen, weil im Konfliktfall die Kapitalseite die entscheidende Stimme für eine Mehrheit hat. Vertreter:innen der sogenannten ‚Stakeholder‘-Demokratie (Moriarty 2014) argumentieren dafür, dass neben den Investor:innen und den Beschäftigten auch andere Stakeholder in die Unternehmensleitung einbezogen werden sollen, darunter Umwelt- und Verbraucherschutzverbände, und – was für die Zwecke dieser Vorstudie wichtiger ist – vor allem auch Menschenrechtsverbände. In der katholischen Soziallehre hat der Theologe Oswald von Nell–Breuning schon vor langer Zeit ganz ähnliche Vorschläge entwickelt (Nell-Breuning 1990). In den letzten Jahren hat die philosophische Debatte um eine Demokratisierung von Unternehmen erheblich an Konjunktur gewonnen, überraschenderweise gerade im angelsächsischen Raum (Ferreras 2017; Anderson 2019). Auch in der öffentlichen Diskussion gibt es für diese Fragen eine gesteigerte Sensibilität, wie der von über 3.000 Wissenschaftler:innen unterzeichnete Aufruf „Arbeit – demokratisieren, dekommodifizieren, nachhaltig gestalten“ (Ferreras, Battilana, und Méda 2022) gezeigt hat, der zeitgleich in rund 30 Medien weltweit veröffentlicht wurde, darunter Die Zeit, Le Monde und The Guardian.
3.4 Zum Verhältnis der Ansätze
Für den Idealfall dürfte wohl kaum strittig sein, dass sich kulturelle, politische und institutionelle Ansätze der Ethosbildung gegenseitig ergänzen und stärken. Institutionen, deren Legitimität nicht durch ethisches Wissen und durch politische Unterstützung getragen wird, brechen zusammen oder geraten in Vergessenheit. Philosophisch interessanter und von größerer normativer Dringlichkeit ist die Frage, ob sich die drei Ansätze notwendig ergänzen. Im Fall des politischen Ansatzes der Ethosbildung ist relativ klar, dass er bald versanden wird, wenn politische Kämpfe und soziale Bewegungen nicht auf eine längerfristige institutionelle Transformation zielen. Besonders kontrovers ist die Frage, ob der kulturelle Ansatz einer Ergänzung durch institutionelle Transformationen bedarf. Diese Frage ist auch deshalb relevant, weil institutionelle Veränderungen oft weniger greifbar und schwerer durchsetzbar sind als kulturelle Veränderungen: Ethische Bildungsprogramme für Unternehmensmitglieder sind einfacher zu verwirklichen als institutionelle Transformationen. Manche der oben genannten institutionellen Transformationsperspektiven könnten heute sogar relativ utopisch wirken. Die Frage der gesellschaftlichen Umsetzbarkeit darf aber nicht die sozialtheoretische Analyse der jeweiligen Potentiale und Grenzen der Ethosbildung verzerren. Es könnte sich herausstellen, dass es ein normatives Primat für institutionelle Ansätze der Ethosbildung gibt, selbst wenn diese in gesellschaftlicher Hinsicht derzeit keine einfachen Umsetzungschancen haben. Vermutlich dürfte auch relevant sein, unterschiedliche Zeithorizonte in der Analyse zu berücksichtigen: Zu unterscheiden wäre die kurze, mittlere und längere Frist. In einer kurzen Frist werden kulturellen Ansätze der Ethosbildung wahrscheinlich besser umsetzbar sein als politische und institutionelle Ansätze. In der mittleren und längeren Frist könnten jedoch politische und institutionelle Transformationsperspektiven umso wichtiger sein. Wie das Lieferkettengesetz gezeigt hat, können jedoch selbst grundlegende institutionelle Reformen überraschend schnell und relativ unerwartet vonstatten gehen; vor zehn Jahren, kurz nach Verabschiedung der UN-Leitprinzipien, hatte noch kaum jemand damit gerechnet, dass menschenrechtliche Sorgfaltspflichten schon bald gesetzlich verankert werden würden, aber inzwischen ist genau dies geschehen.
4. Forschungsdesiderate
In der Gesamtschau zeigt diese Vorstudie eine ganze Reihe an Forschungsdesideraten in Bezug auf die verbindliche Regulierung von unternehmerischen Menschenrechtspflichten. Mit ‚Forschungsdesideraten‘ sind hier zunächst Forschungslücken gemeint, die noch zu wenig bearbeitet sind. Eine andere Form von Desiderat liegt vor, wenn es darum geht, die teils weit ausgreifenden Debatten durch eine Gliederung und Systematisierung zu strukturieren, weil hier der Mangel eher in der noch fehlenden Übersicht besteht. Desweiteren beziehen sich die Desiderate auch auf teils schon lange andauernde Kontroversen, bei denen der Forschungsmangel darin liegt, die Auseinandersetzung produktiv voranzubringen. In diesem Sinn hat die Vorstudie folgende zentrale Forschungsdesiderate ergeben:
- Systematisierung: Die Debatte um die verbindliche Regulierung von Menschenrechtspflichten hat in den letzten Jahren eine erhebliche Konjunktur erfahren. Mit der geplanten europaweiten Regulierung und darüber hinaus mit globalen Regulierungsvorschlägen wird diese Debatte in den kommenden Jahren noch dynamischer und breiter werden. Hier kann und sollte die philosophische Analyse das bieten, was Wittgenstein eine „übersichtliche Darstellung“ (Wittgenstein 2001: §122) nannte, also einen systematisierenden Überblick über die zentralen Paradigmen und Argumentationsstränge. Dieser umfassende, systematische wirtschaftsethische Überblick über die Debatte um verbindliche Menschenrechtspflichten von Unternehmen fehlt bislang.
- Normative Analyse: Es gibt eine Reihe an Einwänden gegen gesetzliche Vorgaben zu Menschenrechtspflichten, die einer viel tiefgehenderen philosophischen Analyse und Erwiderung bedürfen. Das betrifft etwa grundsätzliche Einwände gegen den angeblich freiheitsbeschränkenden Charakter von Gesetzen. Das betrifft auch mögliche normative Mängel der bestehenden Gesetzgebung, etwa was die Gefahr eines Rechtspositivismus betrifft, vor allem im Hinblick auf eine menschenrechtskonforme Entlohnung.
- Sozialtheoretische Diagnose und empirische Analyse: Viele umstrittene Fragen der Ausgestaltung der Lieferkettengesetzgebung betreffen Felder, die sowohl eine vertiefte sozialtheoretische Diagnose wie auch eine empirisch gesättigte Analyse erfordern. Auch hier besteht erheblicher Analysebedarf. Das bezieht sich vor allem auf die Gefahr von möglichen Schlupflöchern, die die bestehende Regulierung enthält, zum Beispiel was die weitgehende Beschränkung von Sorgfaltspflichten auf den ersten Zulieferer anbelangt. Auch die Gefahr, dass ökonomische, gesellschaftliche oder kulturelle Machtasymmetrien dazu beitragen, dass Betroffene von Menschenrechtsverletzungen ihre Rechte nicht durchsetzen können, bedarf einer eingehenden Prüfung. In diesem Zusammenhang ist auch eine genauere Analyse der unterschiedlichen Formen der Ethosbildung angezeigt: Inwiefern stärkt oder aber schwächt die gesetzliche Regulierung ein Ethos der Verpflichtung auf Menschenrechte? In all diesen Hinsichten bedarf es einer sozialtheoretisch angeleiteten Untersuchung, die durch empirische Analysen unterfüttert werden muss.
- Praktische Lösungsvorschläge: Abhängig davon, wie stark sich die zuvor genannten Gefahren in der praktischen Umsetzung der gesetzlichen Regulierung erhärten, besteht ein wesentliches Desiderat schließlich auch darin, praktische Verbesserungsvorschläge zu unterbreiten. Hier braucht es institutionelle, regulatorische Imaginationskraft. Wenn sich so etwa herausstellen sollte, dass die gesetzliche Regulierung zur Erosion eines Menschenrechtsethos beiträgt, wird die Frage nach kulturellen und institutionellen Wegen der Ethosbildung umso dringlicher. Auf der Ebene der praktischen Lösungsvorschläge stehen neben den genannten Problemfeldern weitere Fragen im Zentrum: Hier wird es unter darum gehen, wie Beschwerdemechanismen für Betroffene verbessert werden könnten beziehungsweise wie präventiv Konsultationspflichten mit den Betroffenen institutionell garantiert werden könnten.
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